来源：智客（wodezhike），作者：云贺 智客专栏作者 

在美国国防工业顺利转轨的背后，政府对于技术创新模式的探索功不可没。 

2016年3月，中共中央政治局会议审议通过了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，将军民融合发展上升为国家战略。纵观全球军民一体化进程，从冷战结束后，美、日、英等发达国家就在积极调整本国的国防工业布局，各国“军转民”、“民参军”的工业形态逐渐发展成熟。 

作为军民一体化的极力推崇者和成功实践者，美国早在1990年代就颁布了《国防转轨战略》和《国防科学技术战略》。1994年9月，美国国会技术评估局（U.S.office of Technology Assessment）发布了名为《军民一体化潜力评估》的研究报告，将军民融合正式定义为：把国防工业基础与民用科技与工业基础相结合，从而形成统一的美国国家科技和工业基础的过程。 

从“军转民”角度看，美国军用项目溢出至民用领域的案例不胜枚举，包括超级计算机、互联网、GPS、纳米技术、汽车燃料电池等。从“民参军”角度来看，美国军费开支中约有一半左右来自民营企业。 

实际上，从世界闻名的DARPA到新近成立的DIUx，从“闭关造车”到“开门搭台”，再到如今主动“走出去”迎接外部取之不尽的创新资源，美国的军民一体化程度一直在不断加深。在美国国防工业顺利转轨的背后，政府对于技术创新模式的探索功不可没。 

政府搭台，民企唱戏 

隶属于美国国防部的国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，下称“DARPA”）是世界上最为著名的军用技术研发机构。DARPA成立于1958年，是冷战时期美苏争霸的产物。除了隐身战斗机、巡航导弹等军用武器，无人机、无人车、互联网、全球卫星定位系统等脍炙人口的军民两用科研项目，都有DARPA在幕后主导。 

一开始，DARPA只进行军用技术研发，但随着冷战的结束，民用技术“短腿”成为阻碍美国整个技术创新系统前进的掣肘。冷战时期所采用的“军民分离”式采办制度，也让美国政府在新技术革命兴起后付出了沉重代价。 

在此背景下，军民融合的理念在美国兴起。在DARPA此后的发展历程中，军民一体的理念主要体现在两个方面。 

一是与民营企业签订项目合作协议，进行专项技术的研发合作，美国的海、陆、空三军都曾为此制定过专门的合作战略。近来较为成功的合作案例包括：与德克公司合作研制智能自动化手臂，与BAE系统公司签订“认知电子战系统”和“深海导航定位系统”的项目合同等。 

二是军转民用，主要是政府向社会开放军用技术的使用权限，由私营公司或民间研发机构自行完成技术的民用转化工作。其中，最有代表性的例子就是全球定位系统，即GPS。冷战时期，美国国防部曾投入数10亿美元作为GPS的研发资金，任何一家私营企业都无法负担如此大手笔的支出。直到1996年，克林顿政府决定全面解除GPS卫星信号的选择可用性，才真正让这一技术发挥出促进经济增长、增加就业、鼓励社会创新的功用。 

如今，全球无数个人、创业企业、跨国公司、科研院所等都在GPS的基础上扩展出了新业务和新应用。这场连美国军方都始料未及的技术风暴，让“政府搭台、民企唱戏”的创新模式持续为军民一体化注入新活力。 

引入外部创新资源 

如今，为推进军民融合，许多发达国家都纷纷成立了类似于DARPA的机构。不过，美国军方却并不满足于此，更没有就此止步。 

2015年9月，美国著名智库——战略与国际研究中心的两位研究员安德鲁·亨特（Andrew P. Hunter）和瑞恩· 克罗蒂（Ryan A. Crotty），曾联合发表名为《保持技术领先：利用外部创新来维持美国国防部的技术优势》的文章。文章认为，当前全球技术创新扩散速度不断加快，而国防部原有的内部研发体制已经不足以保证美国军用技术的领先地位了。对此，美国国防部应更加注重对外部创新资源的引入和合作。 

其实，美国国防部也已意识到这一问题，几乎在同一时间展开了相关实践。成立于2015年4月的DIUx，即美国国防创新实验单元（The Defense Innovation Unit Experimental），就是一个典型例证。 

DIUx是美国国防部与国内诸多顶尖创新技术公司之间的一个枢纽机构。与一般的创新投融资方式不同，DIUx负责将美国国防部的具体业务或技术需求，与创新企业主体之间进行精准对接。与DARPA相比，DIUx体现了美国军方正在以更为积极和开放的姿态，迎接外部优质资源的加入。 

当前，DIUx已经在硅谷、波士顿和奥斯汀设立了办公室，以便让美国军方的触角能更快速和便捷地融入到当地的创新生态系统中。这几处选址，无疑是看中了当地星罗棋布的高校、科研院所和全球闻名的高新技术企业等优势。 

2016年5月，国防部长卡特宣布建立DIUx2.0。新升级的DIUx机构可以直接向国防部长进行汇报，使其拥有了更高的权力级别。 

从DIUx目前的发展态势来看，仅2016年的第四季度，该机构就签订了12个、总金额高达3600万美元的合同。对于这一数字，DIUx的领导团队负责人拉吉·沙赫（Raj Shah）自信地表示，国防部的每一分钱未来都将得到三倍的收益回报。这12份合同包括无人机、无线通信、网络防御、沙盘模拟等。拉吉·沙赫还透漏，多重身份验证、网络安全和微小卫星项目也已经在洽谈合作中。 

除了精准对接，DIUx的另一个特点是快速签约。这得益于DIUx内部一项名为“开放商业解决方案”（Commercial Solutions Opening，下称“CSO”）的合作签约机制。正是这一由美国国防部铺设的“绿色通道”，将签约总时长缩短至59天，包括了从企业投递标书到最终签订合作协议的全过程。CSO保证了军方与技术类公司或科研院所之间建立快速、灵活的合作机制，让美国军用技术的研发和更新速度驶上了可与民企并肩的快车道。 

总的来看，DIUx颠覆了美国传统意义上的国防技术创新模式，从DARPA到DIUx，国防技术不再局限于军方的“闭门造车”，而是力求充分调动外部资源的力量。 

当前，全球的技术创新速度不断加快，创新主体如雨后春笋般的不断涌现，五角大楼成立DIUx的举措，显然是迎合时代背景的明智之举。 

冷战结束后，随着各国军费开支的减少，世界主要国家调整了国家安全策略，在发展提高经济水平的同时，又要兼顾强化国防能力，以期实现二者的双赢。军民融合（Civil-Military Integration）的战略正是在这种背景下应运而生的。为了发展军民两用技术，建立健全政策与管理机制，实现军民一体化的国家科技工业基础，世界主要国家根据国际环境和本国国情采取了不同的推进军民融合的政策和作法，选择不同的模式，经历了不同的发展道路。

军民融合的涵义

目前，较为普遍认可的提法是美国国会技术评估局，在《军民融合潜力评估研究报告》中给出的定义：军民融合，是把国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来，组成一个统一的国家科技工业基础的过程。军民融合这一概念的提出，主要是由于军民分割格局使军费开支和国民经济发展投入呈现此消彼涨的关系，很难获得双赢。一方面是民用工业有很高的科技创新能力，另一方面军用工业在尖端领域有很大的需求，然而由于体制的分割，使二者不能得到有效的串联，造成了资源配置的浪费。 

军民融合的内涵主要包括：建立和完善军民两用技术战略计划，实现技术上的融合；建立和完善军民两用技术双向转移机制，在企业层面上实现军民一体化；在国防采办过程中，实现军民一体化，避免资源浪费；培育开放型产业链和军民结合型创新主体。

美国推动军民融合的发展模式

为了保持世界霸主的地位，强化国防力量，在冷战期间，美国推行了“先军后民，以军带民”的政策和军民分离的国防采办制度，由此逐渐形成了军工与民用两个几乎完全分割的市场。在这种体制下，美国军工生产领域里存在着诸多严重的问题，其在军工生产上的巨大投入，并没有获得相应的经济回报。当时，全美1/3的科学家和工程师在为国防工业服务，国防研发费用占政府科研经费的70％，但却只创造了国内生产总值的6％。 

随着20世纪80年代新技术革命的兴起，美国联邦政府越来越感到军民两大产业分割的代价太高。1996年，美国国家科学技术委员会在《技术与国家利益》这一重要技术政策文件中，首次提出军用与民用工业基础的融合问题。该文件指出，美国政府已“不能继续维持相互分离的军用和民用工业基础”，而必须形成一个同时满足军用和民用两方面需要的工业基础。 

美国在建设军民融合体系时，选择了“军民一体化”的模式。所谓“军民一体化”模式的主要做法是：通过军方、军工部门和军工企业的调整改革，以及军政部门间和企业间的合作，开启军、民用技术和资源双向转移之门，促进国防建设与经济发展的良性互动。 

美国的“军民一体化”先后经历了两种发展阶段。第一阶段，在冷战结束后，经济发展迟缓，国防投入也随之降低，但是国防军工项目内含的经济效益并没有得到有效的利用，此时直至20世纪90年代后期，美国政府将发展经济确定为新的国家安全战略的重要内容，开始探讨如何将军工需求同民用技术相结合，推动经济发展。第二阶段，主要从小布什执政后，美国政府调整了军事战略，大力推行以信息技术等新技术为核心的新军事变革，大幅度提高了国防预算，此时，美国强调要“利用民用经济中发生的高新技术爆炸来实现国防科技的跨越式发展”。 

为了实现其军民一体化的国家科技工业基础，美国在此阶段提出了一系列政策措施： 

（1）在宏观层面上，制定鼓励政策，建立相关机构，促进军民一体化美国在国家决策和宏观调控层，推行军民一体化的机构，主要有国会、国家科学技术委员会和总统科技政策局等，这一层次的机构主要是通过颁布法律和制定相应发展战略来确定军民融合的一些实施措施。在军政部门协同方面，美国形成了跨部门的联合协同机制。1991年，为了促进军民两用技术的双向转移，美国国防部成立了“技术转移办公室”（OTT），隶属于国防研究与工程署，作为军民两用技术转移的牵头管理机构，负责与能源部、商务部等部门的协调。 

（2）实施和管理军民融合的科技计划美国负责军民融合科技计划的专职机构主要有国防部负责科学和技术的副部长帮办、国防高级研究计划局、国防部技术转移办公室、负责先进系统与概念的副部长帮办等，由他们负责和管理军民融合科技计划，保证将军民融合落到实处。这些军民融合的科技计划有：技术再投资计划、先进概念技术演示计划、两用科学技术计划、利用民用技术节省使用与保障费用倡议、国防部制造技术计划、独立研究与开发计划、北美技术与工业基础组织计划、技术转化倡议、国防生产法案第三篇计划和小型企业技术创新计划。 

技术再投资计划（TRP）。该计划于1993年开始执行，由政府多部门组成的国防技术转移委员会领导，国防部高级研究计划局（DARPA）局长任委员会主席，海陆空三军、商务部、能源部、国家航天航空局（NASA）以及国家科学基金会（NSF）等单位派人参加。所谓技术再投资，指的是用削减下来的国防费用的一部分，再次投资于国防关键技术领域，以开发军民两用技术。一方面，得到低成本高性能的军用新技术。另一方面，又可将国防技术转移到民用市场，推动国防企业军转民，最终实现军民一体化的国家科技工业基础。该计划的重点主要是发展军民两用技术。
 

军民两用科学技术计划（DUS＆T）。该计划吸取了TRP执行过程中的经验教训，其目的仍然是开发既有军事用途又可在商业领域应用的军民两用技术。它与ＴＲＰ的相似之处是各企业分摊投资，不同之处是更加紧密地围绕军事用途。为了更好地执行该计划，美国国防部办公室制订了两用项目选择最低要求指导手册，包括技术必须满足两用性，非联邦投资比例要求及投资质量判定标准，技术的军事利益，技术潜在的商业价值等。 

小型企业技术创新计划（SBIR）。该计划要求各有关联邦机构从其R＆D经费中拿出一部分支持小型企业的技术创新活动。由联邦小型企业管理署（SBA）技术办公室及有关政府部门负责该计划实施中的管理工作。该计划是一个非常具有竞争性的计划，其主要宗旨在于鼓励小型企业探索其自身的技术潜力，并从其商业化成果中获取利益。 

（3）改革国防采办制度与军用规范精简方案国防采办制度改革是在越来越多的民用产品的技术水平不断提高，且可达到甚至超过军用标准的背景下提出并实施的，其目的是增加军方获得先进民用技术产品和服务的途径。1994年，美国国会通过了“联邦采购精简化法案”。该法案使得国防部和其他政府机构能更方便，更自由地购买商业技术、产品和服务。另外，法案还对数量较少的采购合同放松了管制，简化了合同签订程序。 

与此同时，1994年6月美国国防部对其长期执行的31000个军用规范进行了重大调整。　这些规范在过去严格规定了军用产品和装备的试验制造标准，给民用企业进入军工市场带来了诸多阻碍。这种军事技术标准的弱化，降低了民用企业参与军工生产的门槛。美国国防部还规定：只有当民用标准不能满足军事需求的时候，经过采办当局的许可后，才能采用军用标准。 

（4）创建军民一体化的科技产业链纵观美国的军工研发可以发现两大特征。 

第一，研究型大学广泛参与军事科研。 

通过查阅当年美国自然科学基金会的相关统计数据发现，在获得政府科研经费资助前100名的美国大学名单中有高达75所I类研究型大学接受了国防部支持，占I类大学的50％。其参与军事科研的管理模式主要是国防项目合同制和国家实验室管理体制。 

第二，民用企业参与军工项目。 

高校和非营利研究机构的研究活动，通过与企业更加密切的合作得到了进一步的发展。私营企业作为创新主体大多是军民结合型企业，技术和资源是可共用的。美国的私营企业大多是军民结合型企业，他们按市场经济规律运作，同样的技术，有军品需求就生产军品，有民品需求就生产民品。在一些技术领域中，民用产品水平赶上甚至超过军用产品的水平。例如，这次伊拉克战争中美军使用的很多高技术装备，如高技术通信器材、计算机软件、防毒软件及卫星照片分析技术等有相当一部分都来自硅谷。经过严格的招投标，硅谷有600家公司与美国国防部签订了生产产品与提供技术服务的合同，共获250亿美元的订单。

我国建设军民融合体系的现状

当前我国的军民融合体系还很不完善，有很多因素制约了它的发展，其中最重要的就是“军民分离”的管理体制，以及由此形成的军民分离的投资渠道和企业制度，主要表现为： 

（1）军民条块分割 

我国在计划经济条件下建立国防科技管理体制的条块分割，主要表现有以下两方面： 

①高层计划体制军民分割，缺乏有效地沟通与协调。由于军民两大创新系统的分割，缺乏有效的宏观调控和协同机制，致使科研任务大量重复立项，分散了国家宝贵的科技资源，造成极大的浪费。如“863”项目中，信息技术部分军民有70％重复；有些重大的战略产业关键技术，由于缺乏军民通盘规划，导致自主开发受阻，军民结合发展大型工程的意见难以统一。 

②军工行业垄断，搞大而全、小而全的封闭圈子。目前军工运行机制仍是带有浓厚计划经济特点的体制，是计划经济的“孤岛”。由于军工搞封闭、垄断，不仅是军民之间分割，而且在行业部门之间、集团之间也有很强的隔离倾向，造成军工系统与外部及内部之间创新链、产业链的脱节，产生了对社会上科技力量的排斥倾向及对竞争和协作的排斥倾向。军工各行业在科研生产机构设置、技术装备配置、专业队伍、研究方向等方面重复投资，人才、设备大量闲置，资源浪费严重。军工企事业单位的组织制度和运行机制多数还沿用计划经济体制下形成的传统模式，没有形成与社会主义市场经济相适应的有活力的新制度和新机制。 

（2）投资渠道分离 
管理体制分离直接决定了投资渠道的分离。在计划经济体制下，国防科技工业和民用工业的投资都是计划渠道。在改革以后，民用科技工业实现了多元投资体制，而国防科技工业的投资体制没有根本改变，还没有建立多元化的筹资机制，没有形成适合发展高技术产业的融资环境，加重了军工只能依赖国家财政的负担。事实证明，不建立多元化的筹资机制，高技术产业难以有大的发展。资金投人不足及资金使用不当，一直是制约军工科技成果产业化的重要瓶颈之一。 

（3）军民企业分离 

管理部门归属和投资渠道分离，导致企业的不同产权归属，从而形成军工企业和民用企业的严格分割。尽管这些年来通过军转民，不少军工企业已经成为亦军亦民的企业，但是，由于体制分离，至今还是存在着所谓“军口”和“民口"的区别，军工系统的民品企业多是生于军费保障条件中不能自立，不善于市场运作的企业，而民企中的优质产品因订货渠道不通等问题，军工和部队还用不上。军工企业与民口企业实行不同的产品价格核算体系，如军品计价时，科研试制费是由国家计划拨款，所以按军品价格管理办法，产品科研费用不能计入产品成本，而对于民口企业则不然，这影响了民口企业开发军品市场的积极性。

美国军民一体化道路对我国的启示

在研究如何建立和完善我国的军民融合体系过程中，笔者认为美国推动其军民融合体系的发展模式是十分值得我们借鉴的。当然由于国情不同，我们不可能把美国的方法照搬过来。从国家体制角度来说，我们是社会主义国家，我国的国防建设，是以保卫国家主权不受侵害为目的的，而美国则是以保持全球第一的军事优势为目标的。从国家工业基础角度来说，美国具有雄厚的经济实力以及拥有当今世界上最先进的科学技术，而我国与其相比还有很大的差距。我们应该通过对现实环境进行分析，思考相应的政策及措施。 

（1）在宏观层面上，制订相应政策推进军民融合体系的建立 

由于长期的体制约束，我国政府对军事工业采取的计划管理模式，既不利于军工企业市场主体地位的确立，也不利于军事工业封闭格局的打破。仅靠军工企业自身，是无法完成这种体制上的革新。此时，就需要国家制订一定的相关政策给予支持，如通过两用项目经费预算，人才培养方案等对军事工业实现军事专用项目向军民两用项目转变提供支持。 

我们可以借鉴美国的做法，设立具体的职能部门来统筹管理军民一体化的各项事务，包括体制更新，激励政策，沟通机制等等。统一领导，避免部门之间因信息不对称、效率差异影响建设进程。 

（2）加强军工企业与高校以及民用企业之间的合作关系，大力发展军民两用技术，形成开放型的产业链 

当前，我国承担国防项目的高校主要是国防科工委下属的七所高校，还有很多高校有能力也有意愿参与到军用产品的开发当中去，但是由于当前的军民分割体制，民口高校进入到军工产品研发项目还有一定壁垒。由于信息的不对称，使军民两方很有可能进行了重复投资，不能有效地利用资源，这种情况对于民口企业也是相同的。我们应该建立一种沟通机制，确保三者能够得到有效联系，成为一个有力的整体。必须促进军工科研院所与高校和企业的结合，充分发挥军工行业技术开发的能力，　重点开发附加值高、技术含量高、利润率高、市场潜力大的民用产品，　走高新技术产业化的道路，　如信息产业、航天技术、光机电产品和软件工程等。 

对于一些小企业而言，由于自身研发实力的限制，往往很难介入军民两用高技术项目的研究开发，失去了迅速发展的良好机遇，美国的“小企业创新研究计划”（SBIR）和“小企业技术转移计划”（STTR）　对解决这个问题有重要的借鉴意义。我国也应该借鉴美国的做法，高层部委联合制定并实施旨在促进军民两用技术开发的小企业创新计划和技术转移计划。 

（3）优化产业结构，促进军民一体化的国家科技工业基础的形成 

调整三大产业和各产业内部的比例关系，在坚持自力更生的基础上，　开辟军事贸易和军事技术合作的新途径，　积极发展国际合作，　努力扩大军民品出口，　实现国防产业结构跨越式发展。以发展军民两用技术产业为契合点，大力进行国防企事业单位的战略性重组，精简庞大的军事工业体系，即精干主体，保留必要的军事专用的工业基础，构造“小核心、高水平、大协作、动态开放的科研生产体系”，最终建立寓军于民的国家科技工业基础，实现军用工业基础和民用工业基础的统一和融合。

结束语

通过前期的研究工作，我们可以看出建立军民一体化的国家科技工业基础具有非常重大的现实意义，它的实现也必将极大地提升我国的综合国力。但是由于我国军民两用高技术产业在管理体制、运行机制、技术转移等方面存在诸多限制，使得我国军民两用高技术产业创新速度及效率不容乐观，军民一体化的进程缓慢。